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RAPPORT IGF INSPECTION GENERALE DES FINANCES MARS 2012 SUR LES AGENCES DE L'ETAT TELECHARGEABLE EN PDF

 

RAPPORT N° 2011-M-044-01 : L'ÉTAT ET SES AGENCES

MARS 2012

MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE l'INDUSTRIE    

MINISTÈRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT

INSPECTION GENERALE DES FINANCES (IGF)

 

Rapport  établi par :


JEAN-FRANÇOIS JUÉRY
Inspecteur des finances

VICTOIRE PAULHAC
Inspecteur des finances

PERRINE BARRE
Inspecteur des finances

LÉONORE BELGHITI
Inspecteur des finances

BENJAMIN HUTEAU
Inspecteur des finances


Avec l'assistance de

CHARLES DE FRÉMINVILLE
Assistant de vérification

Sous la supervision de THIERRY WAHL
Inspecteur général des finances

Si vous souhaitez lire le rapport complet, téléchargez-le en cliquant sur le lien ci-dessous:

 

RAPPORT INSPECTION GENERALE DES FINANCES IGF MARS 2012 SUR LES AGENCES DE L'ETAT

 

SYNTHÈSE DU RAPPORT IGS MARS 2012 SUR LES AGENCES DE L'ETAT

 

L'utilisation par l'État de techniques d'organisation de l'action publique alternatives à l'organisation « classique », hiérarchique et pyramidale, de son administration n'est pas une problématique nouvelle, comme en témoignent les développements anciens des établissements publics (EP).

Si le recours à ces modes de gestion publique alternatifs semble s'être amplifié, ce phénomène n'est pas si simple à appréhender, compte tenu du foisonnement des statuts juridiques et des périmètres de recensement. La mission a néanmoins constaté que ce phénomène, qui s'est développé sans stratégie d'ensemble, a été inflationniste en termes de moyens humains et financiers ; par ailleurs, il ne s'est pas accompagné d'un renforcement suffisant de la tutelle de l'État.

Il n'existe pas, actuellement, de recensement exhaustif de toutes les entités à la fois contrôlées par l'État et exerçant pour son compte des missions de service public non marchand. Les définitions, critères et modes de suivi des trois principaux périmètres administratifs (opérateurs de l'État, organismes divers d'administration centrale -ODAC-, et entités dotées d'un comptable public -EDCP-) présentent d'importantes insuffisances. Plus généralement, le critère de la personnalité juridique n'est plus suffisant pour caractériser ces entités, comme en témoignent les développements des autorités administratives indépendantes (AAI) et des services à compétences nationales (SCN).

Ce suivi éclaté et la mauvaise qualité des informations quantitatives disponibles ne sont pas satisfaisants, et nuisent à la bonne information du Parlement. Dans ce contexte, la mission a choisi, par convention, d'utiliser le terme générique d' « agence » pour qualifier ces différentes entités, qu'elles soient ou non dotées de la personnalité morale. Ces entités, dont les activités, les statuts, la taille et les relations entretenues avec l'État composent un ensemble très hétérogène, étaient en 2010 au nombre de 1244 -1101 étant dotées de la personnalité morale. Ce périmètre unique et extrêmement large est le plus pertinent pour répondre au double objectif de suivi des entités, et d'application de normes budgétaires transversales (cf infra).

Les données collectées par la mission indiquent que les agences sont devenues un enjeu déterminant de gestion et de finance publique. À titre d'exemple, pour le seul champ des opérateurs (soit un sous ensemble du périmètre de la mission), elles représentent 20 % du budget général de l'État et de ses effectifs, ce qui témoigne d'un fort démembrement des politiques publiques :

concernant les effectifs et les masses salariales des agences, leur croissance apparaît significativement plus rapide que celle de l'État. Par exemple, les effectifs des opérateurs sont passés de 417 296 à 442 830 agents entre 2007 et 2012, soit une augmentation globale de + 6,1 %. Sur la même période, les effectifs de l'État ont à l'inverse décru d'environ - 6 %. Par ailleurs, la croissance des moyens des agences n'est pas identique suivant leur taille ; ainsi, les entités les plus petites et les plus importantes ont bénéficié d'une évolution plus favorable que celles de taille moyenne ;

concernant leur poids financier, les mêmes constats peuvent être formulés. Par exemple, les moyens financiers (crédits budgétaires et taxes affectées) alloués aux opérateurs ont augmenté de + 15,0 % entre 2007 et 2012, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des moyens de l'État ; ils représentent ainsi en 2012 près de

 

50 Md€. Pour leur part, les taxes affectées aux opérateurs ont augmenté de manière particulièrement dynamique (+ 4,5 % par an sur la même période) ;

à l'inverse, les SCN, qui sont de création récente (1997), ont connu un développement moins dynamique que les agences dotées de la personnalité morale, et proche de celui des administrations centrales.

Par ailleurs, la constitution d'agences se traduit mécaniquement par une augmentation des coûts de structures des politiques publiques, en particulier lorsque celles-ci sont dotées de la personnalité morale. Ces surcoûts, qui peuvent être la contrepartie d'une meilleure qualité de service public, sont constitués de coûts de tutelle , de coûts de démutualisation et des augmentations d'effectifs, facilitées jusqu'à une période récente par des contraintes en matière de plafond d'emplois moins fortes que pour l'État.

Dans ce cadre, le gouvernement et le Parlement ont témoigné depuis plusieurs années d'une volonté commune de mieux contrôler les différents satellites de l'État. Plusieurs mesures transversales ont ainsi été adoptées. Compte tenu de la faiblesse de l'information disponible, l'évaluation de ces mesures est complexe :

les effectifs des opérateurs font preuve d'une certaine stabilité suite à la circulaire du Premier ministre en date du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État, et à la seconde loi de programmation des finances publiques du 28 décembre 2010. Ce résultat doit cependant être nuancé. Tout d'abord, les opérateurs de petite taille peuvent difficilement être associés à l'effort de réduction des effectifs. Ensuite, certains opérateurs sont exonérés d'effort, ce qui nuit à l'effectivité de celle-ci. Enfin, les effectifs hors plafond connaissent une croissance annuelle moyenne particulièrement dynamique, d'environ +13 % (soit + 17 075 agents depuis 2008) ;

•             la réduction des dépenses de fonctionnement n'a pas pu être documentée, faute

d'information de synthèse. Sur un échantillon d'établissements, certaines limites à l'effectivité de cet objectif apparaissent. D'une part, il est difficile de déterminer de manière indiscutable une assiette représentant les dépenses de fonctionnement. D'autre part, les tutelles n'ont pas demandé à tous les opérateurs de réaliser ces économies, en particulier lorsqu'ils sont financés par taxe affectée ;

si la décision de limitation de l'endettement des ODAC est une évolution positive, elle est trop récente pour pouvoir être évaluée ;

le mouvement de centralisation des trésoreries des agences a produit d'indéniables résultats et doit être poursuivi. Cependant, le nombre et le niveau des trésoreries non encore centralisées ne sont pas connus.

Dans un contexte difficile pour les finances publiques, de nouvelles orientations pourraient s'avérer indispensables :

après avoir beaucoup augmenté ces dernières années, notamment sous l'effet du plan de relance, le niveau des fonds de roulement pourrait être réduit. Pour l'année 2010, qui constitue à la date de la mission la dernière année disponible, le montant agrégé de fonds de roulement manifestement excessif s'établit ainsi à près de 2 Md€ ;

la très forte augmentation des niveaux de rémunération doit être contenue. En effet, la masse salariale par agent de l'État croît durablement moins rapidement que celle des agences (+ 3,7 % par an pour la première entre 2007 et 2010, contre + 5,5 % pour les seconds). Par ailleurs, les rémunérations de certains dirigeants d'agences présentent une forte hétérogénéité, et atteignent des niveaux parfois élevés ;

1En extrapolant ses observations sur une quinzaine d'établissements, la mission estime qu'environ 1 500 agents de l'État participent, pour le seul champ des opérateurs, à l'exercice de la tutelle.

 

Ceci s'explique par le fait que d'éventuelles économies n'auraient de toute façon eu aucun impact sur le budget de l'État, en raison de l'absence de crédit budgétaire.

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